Horisontale samarbejdsaftaler

Horisontale samarbejdsaftaler skal leve op til følgende betingelser for at være undtaget fra udbudsloven:

• Kontrakten angår et samarbejde mellem ordregivere med det formål at sikre, at de offentlige tjenester, som de skal udføre, leveres med henblik på at realisere fælles målsætninger
• Gennemførelsen af samarbejdet er udelukkende underlagt hensyn, der vedrører formål af almen interesse.
• Ordregiverne udfører på det åbne marked tilsammen mindre end 20 pct. af de aktiviteter, der berøres af samarbejdet.
• I tillæg til disse tre betingelser, der alle skal være opfyldt, gælder der også en fjerde betingelse om, at en privat virksomhed ikke må stilles i en fordelagtig situation i forhold til sine konkurrenter som følge af det horisontale samarbejde.

De tre betingelser uddybes i horisontale samarbejdsaftaler

Overgangslovens § 5, stk. 2, giver mulighed for, at et regionsråd, herunder det forberedende råd for Region Østdanmark, i overensstemmelse med udbudslovens § 15 kan indgå en kontrakt (en horisontal samarbejdsaftale) med en kommune om, at kommunen på regionens vegne varetager driften af en eller flere af de opgaver, som den 1. januar 2027 overføres fra kommunen til regionen.

Sundhedslovens § 118 d, stk. 1, giver mulighed for, at et regionsråd, herunder det forberedende råd for Region Østdanmark, og en eller flere kommunalbestyrelser i den pågældende region i overensstemmelse med udbudslovens § 15 kan indgå en kontrakt om samarbejde (en horisontal samarbejdsaftale) om kommunale og regionale sundhedsydelser i det nære sundhedsvæsen, jf. sundhedslovens afsnit IX. Kommunen eller kommunerne skal ligge i den pågældende region, men det er ikke en betingelse, at alle kommunerne hører under det samme sundhedsråd.

En horisontal samarbejdsaftale kan godt angå tilrettelæggelsen af dele af en sundhedsopgave. Et eksempel på dette er et horisontalt samarbejde om døgnbemandingen på fx sundheds- og omsorgspladser eller i akutsygeplejen, således at regionens og kommunens ressourcer udnyttes mere optimalt på tværs af de sundhedsopgaver, kommuner og regioner varetager. Der kan i den forbindelse henvises til eksempel 2 beskrevet under pkt. 4.2.1 i vejledning nr. 9192 af 30. januar 2026 om indgåelse af horisontale samarbejdsaftaler og om anmodninger i det nære sundhedsvæsen.

Det er ikke en betingelse for et horisontalt samarbejde, at medarbejdere, der varetager opgaver i det horisontale samarbejde, udelukkende varetager opgaver inden for det horisontale samarbejde. En kommunal medarbejder, der varetager akutsygeplejeopgaver i et horisontalt samarbejde, kan således på andre vagter varetage opgaver, der vedrører kommunalsygeplejen.  

Det er inden for rammerne af sundhedslovens § 118 d muligt at indgå et horisontalt samarbejde om støtteaktiviteter, fx rengøring og madproduktion, til de omfattede offentlige tjenester, som ordregiverne hver især skal udføre, hvis det sker med henblik på at realisere fælles målsætninger. Det er en betingelse, at støtteaktiviteterne bidrager til en reel udførelse af de offentlige tjenester. Derudover skal de øvrige betingelser i udbudslovens § 15 være opfyldt. Det er en mulighed, at en horisontal samarbejdsaftale alene omhandler støtteaktiviteter.

Det afgørende vil i eksemplet med rengøring og madproduktion således være, om disse aktiviteter reelt bidrager til løsningen af offentlige tjenester, som ordregiverne hver især skal udføre, og om samarbejdet herom bidrager til at realisere fælles målsætninger.

Det bemærkes, at hvis en af ordregiverne i forvejen har en ekstern leverandør af de relevante tjenesteydelser, kan den eksterne leverandør ikke uden videre levere ydelser for den anden ordregiver i samarbejdet eller levere yderligere ydelser, som bliver nødvendige som følge af samarbejdsaftalen. Det er kun muligt, hvis kontrakten med den eksterne leverandør giver mulighed herfor, fx via en option, eller det sker under overholdelse af reglerne i udbudsloven om ændringer af kontrakter.

En kontrakt mellem en region og en eller flere kommuner skal bl.a. indeholde bestemmelser om opgaver omfattet af kontrakten og fordeling heraf mellem parterne.

Kontrakten skal også fastlægge kontraktens gyldighedsperiode, som skal være på mindst ni måneder.

Kontrakten skal desuden indeholde bestemmelser om, hvilke aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte der overføres ved kontraktens ikrafttræden og ved kontraktens opsigelse eller udløb.

Læs mere om kontrakter i vejledningen om horisontale samarbejdsaftaler og den tilhørende skabelon for kontrakter.

For så vidt angår bestemmelser om overførsler ved kontraktens ikrafttræden, skal kontrakten indeholde de oplysninger, der er nødvendige for at identificere de aktiver, passiver, rettigheder og pligter, som skal overføres. Kontrakten bør tillige indeholde oplysninger om aktivernes og passivernes værdi.

Desuden skal kontrakten indeholde oplysninger om navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver og lønmæssige forhold vedrørende hver ansat, som skal overføres som led i kontrakten. Aftaleudkastet skal herudover vedrørende hver ansat indeholde oplysninger om overenskomst, beskæftigelsesgrad og en markering af, om den pågældende er tjenestemand.

For så vidt angår bestemmelser om overførsler ved kontraktens opsigelse eller udløb, skal kontrakten ikke indeholde en tilsvarende detaljeret beskrivelse af delingen. Aftalen skal dog indeholde en overordnet beskrivelse af, hvilke aktiver, passiver, rettigheder og pligter, som vil skulle overføres ved en fremtidig deling, samt en overordnet beskrivelse af de personalegrupper, som vil skulle overføres ved en fremtidig deling.

Kontrakter efter overgangslovens § 5, stk. 2, eller efter sundhedslovens § 118 d, stk. 1, skal indgås senest den 1. april 2026, hvis de skal træde i kraft den 1. januar 2027. Efter den 1. april 2026 er hjemlen til at indgå horisontale samarbejdsaftaler alene sundhedslovens § 118 d, stk. 1, og aftaler indgået efter den 1. april 2026 kan tidligst træde i kraft den 1. juli 2027.

Kontrakter indgået efter den 1. april 2026 kan tidligst træde i kraft ni måneder efter kontraktens indgåelse. Det følger af § 1, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1799 af 29. december 2025 om kontrakter om samarbejde om kommunale og regionale sundhedsydelser i det nære sundhedsvæsen. Der er dog mulighed for at indgå kontrakter om tillæg til disse kontrakter, jf. nærmere § 1, stk. 3, i samme bekendtgørelse.

Perioden på ni måneder er bl.a. fastlagt ud fra et hensyn om, at myndighederne skal have ordentlig tid til at forberede tilrettelæggelsen af den eller de aftalte opgaver, herunder som et væsentligt hensyn til at kunne give besked til de medarbejdere, som måtte blive berørt af en kontraktindgåelse.  

Regionsrådet skal sende oplysninger om, at der er indgået en kontrakt, om kontraktens gyldighedsperiode, og om hvilken opgavefordeling kontrakten indebærer, til Sundheds- og Kirkeministeriet snarest muligt efter kontraktens indgåelse. Det følger af bekendtgørelse nr. 1799 af 29. december 2025 om kontrakter om samarbejde om kommunale og nære sundhedsydelser i det nære sundhedsvæsen.

Regionsrådet må gerne sende selve kontrakten til ministeriet, men er kun forpligtet til at indsende de specifikke oplysninger om kontrakten, som er beskrevet i bekendtgørelsen jf. ovenstående. 

Hvis man har anvendt den skabelon, som der vejledende er udarbejdet, vurderes det at være oplysningerne i følgende afsnit, som er relevante at indsende:

• Kontrakt om samarbejde om levering af sundhedsydelser i det nære sundhedsvæsen
• Opgaver omfattet af kontrakten og fordelingen deraf
• Varighed, opsigelse mv.

Indsendelse af oplysninger om kontrakter om horisontale samarbejdsaftaler til Indenrigs- og Sundhedsministeriet skal ske til denne mailadresse: sundhedsstruktur@sum.dk

Hvorvidt der skal laves en helt ny aftale, eller tilslutning kan ske ved et tillæg, vil afhænge af indholdet af den allerede indgåede horisontale samarbejdsaftale, og af hvorledes nye aftaleparter skal indgå i samarbejdet. Under alle omstændigheder vil en udvidelse af et samarbejde med flere parter, forudsætte tilslutning fra alle de eksisterende aftaleparter, med mindre der i den allerede indgåede samarbejdsaftale er aftalt en særlig og forsimplet procedure for udvidelse af samarbejdet.

Hvorvidt der skal laves en helt ny aftale, eller tilslutning kan ske ved et tillæg, vil afhænge af indholdet af den allerede indgåede horisontale samarbejdsaftale, og af hvorledes nye aftaleparter skal indgå i samarbejdet. Under alle omstændigheder vil en udvidelse af et samarbejde med flere parter, forudsætte tilslutning fra alle de eksisterende aftaleparter, med mindre der i den allerede indgåede samarbejdsaftale er aftalt en særlig og forsimplet procedure for udvidelse af samarbejdet.

Der kan indgås kontrakter om tillæg til kontrakter, hvis tillægget er en følge af nye regler eller retningslinjer for sundhedsydelser i det nære sundhedsvæsen, jf. sundhedslovens afsnit IX, eller af ændringer i den regionale planlægning.

Tillægget må ikke ændre ved kontraktens gyldighedsperiode, og tillægget må ikke medføre overførsel af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte ved tillæggets ikrafttræden, opsigelse eller ophør. Der kan også indgås kontrakter om tillæg i tilfælde, hvor de nye regler eller retningslinjer forårsager øgede udgifter til levering af den relevante sundhedsydelse, så længe tillægget ikke medfører (yderligere) overførsel af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte ved tillæggets ikrafttræden, opsigelse eller ophør.

Alle kontraktparter vil skulle tilslutte sig tillægget. Tillæg kan træde i kraft umiddelbart efter indgåelsen, dog tidligst den 1. januar 2027. 

Besvarelsen af spørgsmålet må afgøres efter de almindelige obligationsretlige principper om opsigelse af aftaler. Såfremt en tillægskontrakt er en integreret del af hovedkontrakten om et horisontalt samarbejde, kan tillægget til aftalen som udgangspunkt ikke opsiges uden at opsige hele den horisontale samarbejdsaftale. Det er dog fx muligt for kontraktparterne at aftale i tillægskontrakten, at tillægget har karakter af en selvstændig aftale og kan opsiges uafhængigt af kontrakten om horisontalt samarbejde.

Hvis der ved opsigelse eller udløb af en kontrakt ikke er enighed mellem parterne om, hvilke aktiver, passiver, rettigheder og ansatte der overføres - f.eks. fordi forhold har ændret sig sidens aftalens indgåelse - udarbejder regionsrådet med udgangspunkt i den indgåede kontrakt et udkast til en aftale mellem parterne om overførsel af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte mellem parterne.

Læs mere herom i vejledningen om horisontale samarbejdsaftaler.

Der er tale om et passiv, som overføres til hhv. regionen eller kommunen, hvis en samarbejdsaftale ophører, jf. § 8, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1800 af 29. december 2025 om overførsel og deling af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte ved indgåelse, opsigelse og udløb af kontrakter om samarbejde om kommunale og regionale sundhedsydelser i det nære sundhedsvæsen mv. Der er dog mulighed for at aftale, at passivet ikke skal overføres, jf. bekendtgørelsens § 8, stk. 2. Overførsel efter § 8 i bekendtgørelse nr. 1800 af 29. december 2025 sker uden kompensation.

Hvis der ikke indgås en horisontal samarbejdsaftale med virkning fra d. 1/1 2027, skal passivet også overgå til regionen uden kompensation, jf. § 1, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1708 af 8. december 2025 om overførsel af aktiver, passiver, rettigheder, pligter og ansatte fra kommuner til regioner.

Henvisningen til virksomhedsoverdragelsesloven i § 10 i bekendtgørelse nr. 1800 af 29. december 2025 indebærer, at hhv. regionen og kommunen ved ophør af en horisontal samarbejdsaftale overtager de ansattes rettigheder og pligter, herunder retten til at beholde optjent ferie.

Sundhedsrådene varetager på vegne af regionsrådene den umiddelbare forvaltning af bl.a. de regionale sundhedsopgaver inden for sundhedsrådets geografiske område. Sundhedsrådene skal således i kraft af deres umiddelbare forvaltningskompetence behandle beslutninger om indgåelse af kontrakter om horisontale samarbejdsaftaler med en eller flere kommunalbestyrelser, der ligger inden for sundhedsrådets geografiske område.

Der gælder et krav om udvalgsbehandling inden regionsrådets behandling af en sag inden for sundhedsrådets område. Regionsrådet kan således ikke træffe beslutning om fx indgåelse af en given kontrakt uden forudgående udvalgsbehandling i det eller de sundhedsråd, som en kontrakt måtte vedrøre.

Sundhedsrådene og regionsrådet har ikke adkomst til at binde kommunerne. Det er alene kommunalbestyrelsen eller det relevante udvalg i vedkommende kommune.

Den enkelte ansættelsesmyndighed har ansvaret for sine egne ansatte. Indgåelse af et horisontalt samarbejde ændrer således ikke på, at hver arbejdsgiver fortsat har ansvaret over for egne medarbejdere. Det gælder også ansvaret for arbejdsmiljøet.

Ved besvarelsen af spørgsmålet lægger Sundheds- og Kirkeministeriet til grund, at medarbejdere, der er ansat i en delestilling, kun udfører kommunale opgaver i den tid, hvor de arbejder og får løn af kommunen, og kun udfører regionale opgaver i den tid, hvor de arbejder og får løn af regionen. Der er under den forudsætning ikke noget lovgivningsmæssigt til hinder for en løsning med delestillinger mellem kommune og region. Det er væsentligt, at man til enhver tid kan skelne mellem, om den konkrete opgave, der udføres, er kommunal eller regional.

Der er dog en række omstændigheder, der gør løsningen uhensigtsmæssig for både arbejdsgiver og medarbejder. Dette gælder bl.a. arbejdsgivernes koordination af medarbejderens tid og opgaver, ferietilrettelæggelse mv. Som et alternativ til delestillinger, vil kommuner og regioner kunne indgå horisontale samarbejdsaftaler, jf. sundhedslovens § 118 d, og inden for rammerne af en sådan aftale vil kommunale medarbejdere kunne udføre regionale opgaver, og regionale medarbejdere vil kunne udføre kommunale opgaver.

Ministeriet har i svaret ikke forholdt sig til lovgivning på Beskæftigelsesministeriets område.

Det såkaldte opgavefordelingsprincip indebærer, at regioner og kommuner som udgangspunkt ikke kan varetage opgaver, som det efter lovgivningen udelukkende påhviler eller tilkommer andre offentlige myndigheder (kommuner, regioner og statslige myndigheder) at løse. Det skyldes, at lovgiver ved at henlægge opgaven til en bestemt myndighed har taget stilling til, hvilket myndighedsniveau der er bedst egnet til at løse opgaven, og hvilke hensyn der skal varetages i den forbindelse, dvs. om det f.eks. er regionale eller kommunale hensyn, der er centrale i forbindelse med varetagelse af opgaven. Udgangspunktet om, at regioner og kommuner ikke kan varetage hinandens opgaver, kan fraviges ved lovgivning og er f.eks. fraveget ved sundhedslovens § 118 d om horisontale samarbejdsaftaler, som indebærer, at regioner og kommuner bl.a. kan indgå aftaler om overdragelse mellem hinanden af driften af opgaver i det nære sundhedsvæsen.

Når myndigheds- og finansieringsansvaret for akutsygeplejen bliver regionalt fra den 1. januar 2027, vil udgangspunktet være, at en kommunal medarbejder ikke kan varetage akutsygeplejeopgaver. Dette udgangspunkt kan som nævnt f.eks. fraviges ved indgåelse af en horisontal samarbejdsaftale efter sundhedslovens § 118 d.